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沣沅资本

董纪昌

2016.09.29


《PPP模式与科技创新》




      今天非常荣幸能来到美丽的丽江参加这次论坛,因为时间关系,我就快速把这个内容给大家讲一讲,希望大家能够有兴趣。


      接到这个论坛的邀请以后,关于这个题目我想了很长时间,以前没有做过专门的研究,PPP我们自己在做,但是让PPP怎么与科技创新紧密结合在一起,关于这个话题以前没有做过深入的思考。想了一些小的点欢迎大家批评。


      PPP的概念我简单说一下,PPP大家知道搞了很多年,只不过以前我们不叫PPP,简单来说就是在公共服务领域,政府主要通过竞争性谈判的方式,选择一些有投资能力,有运营管理能力的社会资本,对一些公共产品、公共服务或者准公共产品还有准公共服务进行投资、运营和管理,向社会的用户提供这种基本的需求。


      PPP从很多角度分析,首先它对完善政府与市场的关系,从宏观层面来看,是一个国家治理现代化的重要改革。从中观层面来看,也涉及到行政体制的改革,财政体制的改革,另外是投融资体制的重大改革。同时,对政府过去直接的采购服务,真正起到了一个物有所值的评价的功能。当前我们也正在研究这个物有所值的定量评价研究,由财政部支持做这个事情,大家有兴趣可以一块来讨论。


      主要的模式时间关系不讲了,大家比较熟悉的像BOT、TOT等等一系列的模式。目前整个的中国市场PPP主要的范围,我们包括这几类,一类是使用者付费,政府不管,由最终消费者向项目公司直接提供费用,叫使用者付费。另外政府直接付费,项目公司把政府的钱拿来以后,向社会的最终使用者提供这种服务,还有一类就是叫政府的可行性缺口补贴,大家知道PPP项目中大多数的项目它的整个成本或者说它的未来收益不足以cover它的成本,所以说很多时候政府需要进行可行性的缺口补贴,除了使用者付费以外,不足的部分由政府进行补贴。目前可行性缺口的补贴主要的方式包括财政补贴,大家知道这个是目前比较主要的方式,还有就是股本投入,优惠贷款,还有就是在SPV里面有一些特殊的权益给了项目公司或者社会资本。比如说把一些地,把有较高收益的经营性资源交给社会资本。


      到目前为止大家知道刚刚已经评审完财政部的第三批示范项目,第一批是2014年有30个,当然现在已经调出了4个,总投资额是1786亿,这是第一批。涉及的省市开始是15个,后来有一个因为项目调出变成14个。第二批是2015年一共206个项目,总投资是6589亿,涉及了30个省市,13个行业。主要包括交通市政工程、环保,还有片区开发以及保障性的安居工程,他们是占大头的。


      在这里面科技类的项目非常少,当然是纯科技,大家也知道,不是纯科技类的项目我们就谈它怎么与PPP结合,其实在很多其他项目当中,包括一些市政工程,环境保护,有一些都是涉及了高技术研发,它里面也隐含了这种高技术研发的因素在里面。2016年6月,第三批示范项目由财政部的PPP中心平台示范项目变为全国的平台示范项目,这是由20个部委联合推出,我参加了评审,现在已经评审出来了。


      这是大家看到的第一批、第二批示范项目的分布领域,所谓的项目数以及投资金额。应该说到2016年7月30日,PPP综合的入库项目达到10313个,总投资额是12万亿多一点,覆盖的行业有19个,除了西藏之外的所有省份都已经覆盖到了,这是到6月末,入库项目投资额回报机制的一个分布情况,向政府付费的占22%左右,缺口补贴的大概占38%,使用者付费占40%左右。


      这是6月末入库项目PPP投资行业的一个基本分布,大家看一下主要还是集中在市政工程、交通运输等这些主要的基础设施领域。这是一个6月末实施阶段的,这张表值得大家注意的,入库的项目非常多,但是大多数项目都处于识别阶段,大概占75%,准备阶段占14%,采购阶段占5%左右。执行阶段大概只有6%左右,应该来说从目前来看,PPP的真正推行还存在很多政策制度还有法律方面的相关问题,这是各省市的基本情况,时间关系不再念了。


      应该来说PPP的优势还是非常明显,首先我们知道PPP不仅仅是一种融资工具,实际上是一种深刻的体制和机制变革,虽然说它不能给企业带来更高收益的回报,虽然我们在某种意义上设置了收益的上限,但是它的现金流还是比较稳定的,PPP同时能够提供质量比较高的服务,这个应该说政府采用跟社会资本合作能够把原来自己管理的一些公共产品、公共服务,把它的质量提升,另外社会资本参入的可以有利于公众进行监督,同时PPP项目可以进行合理的风险分担。PPP项目风险分担就是谁能够以最小的成本,最有效的管理,谁来承担这个风险。同时,对政府的资金来讲毋庸置疑可以减轻很大的负担。


      科技发展的战略目标不用讲了,这是我们国家分几步走的一个基本国家战略创新体系目标。我没有找到最新的关于R&D的投入数据,2013年我国科研投入强度首次超过2%,我们再看右边的表,从研发的主体来看,各类企业已经成为我国科技创新活动的主要力量,大家看这个红色的线,右侧这个图是各类企业在研发方面的经费投入情况。应该说政府这个投入比例,虽然总量在增加,但是占比还是在下降。


      从研发经费支出的对比情况,我们给了大家一张表,基础研究,我们看一下它的占比还是相对较少。应用研究大概占11%,我们更多的经费是侧重实验发展阶段,看美国人的这张图,基础研究占18%,应用研究占20%,实验发展62%,应该说我们跟美国在基础研究以及应用研究方面,我们的投入还有较大的差距。


      这些问题我相信在座的各位都知道,我们国家在科技创新有经济、科技两大问题,今天上午柳卸林教授和各位专家都讲了类似的问题,我就不再多说了。


      简单思考一下PPP跟科技创新的结合。大家看一下右边这张图,根据技术成熟度我们可以划分为9个阶段,政府一般很高效,科研院所更多关注到一到四个阶段,那就是技术研究、可行性研究到技术开发,而社会资本我们大量的资金或者资本,更关注的是子系统的开发,还有系统的测试启动和操作。而从技术成果,再到我们市场化的转化这个阶段,不能说没有投资,相对还是空白。我记得我听过原来中央政策研究室的主任郑新力教授讲过一个问题,他说到目前为止中国第一没有形成真正意义上的风险资本或者叫风险投资;第二中国知识产权的保护法,或者法律法规非常的不健全,我们现在爱学习美国人上个世纪他们在知识产权保护、资本风险的形成以及从垄断式创新,再到这种所谓的引导性的创新,到底是怎么做的。


      应该说把PPP引入科技创新的领域,我们总结了一下整个的环境。第一有利于项目效果监控,还有知识产权的确权和定价。成果转移转化还有产业化推动,如果引入PPP模式,我们可以促进这种学研阶段的科技创新,向产业化创新转化。另外,如果引入社会资本,还可以使得项目的先进性,产业化的可行性、经济性,可以得到专业化的市场评价,同时通过引入社会资本,我们可以培育一大批,这种所谓的高技术企业。


      大家看一下这个数据是科技类的入库项目,截止到第二批一共是有117个,大概基本的金额我们看到有这样一个数据。刚才我也说了,我们在PPP领域,不光更多专注这种专门的科技类项目,大家知道在轨道交通也好,旅游也好,还有生态建设和环保这种领域里面,都隐含了政府希望把更多的先进技术,带到这些项目里面,或者带到公共产品和公共服务里面来。


      这是关于国务院相关部委发布的一些文件,真正PPP关注的这种纯科技类的还是非常少的。一般来说PPP主要的适用条件,我们看看它到底适不适合纯科技类的项目。财政部和发改委都发布过相关的文件,从《政府与社会资本合作模式操作指南》里面有这样一个基本的定义,PPP项目主要是适合投资规模比较大,需求长期稳定,价格调整机制比较灵活,市场化程度比较高的基础设施即公共服务类项目。这类项目比较适合采用PPP的模式进行。到底适不适合,做了一个简单的分析。首先看一下在科技创新领域的项目,从公共属性来看,首先我们要求是不是非竞争性,具有非排他性,我们知道科技创新是企业的一个核心竞争力,更是对经济增长、社会发展具有普惠、普世作用,这种所谓的公共产品或者公共服务的属性是非常明显的。


      另外,我们知道科技创新,投资周期比较长,风险比较大,需求资金规模应该是非常大的,所以说这一点也应该是满足的。另外我们知道民间资本是不是充足,在这些类型的项目上,PPP也是基本条件,要求在这一类项目上有意愿投资的社会资本比较充足。


      再有一个,未来现金流流入情况,虽然说它风险投资周期相对较长,风险相对较高,同时成本具有集聚性。就像我们今天很多的专家讲的,美国人还有中国人现在处在一大批优秀的企业都是这么走过来的,另外要求市场化程度比较高,我相信这种所谓的政产学研合作的PPP模式,一定能够带来比较高的市场化程度。


      大家看一下我们给出了一个基本的图表,在反映政府、科研机构、高校、企业、产业还有金融等部门,大家看一下他们这样一个所谓的协调系统,实际上这个协调系统跟PPP模式一模一样,我们认为未来在政产学研合作的这种基本的大政方针或者战略情况下,采用PPP模式,可以带来更多的研发经费,可以采用市场的机制,引导资金或者资源流向市场所需求的一些科技类资源或者科技类企业。


      就像资本在逐利,可能在一些颠覆性创新,或者一些影响国家重大战略的创新层面,不一定有更多的资金去流向。我认为这个跟市场当前这种社会资本,金融资本逐利有非常大的关系。


      刚才很多人也讲了科技创新对金融发展的重大推动作用,同样科技创新对PPP项目的执行,或者完成都有非常大的作用,像北京的地铁4号线,在地铁4号线建设过程当中引入了大量的科技创新或者新技术。应该说科技创新对未来PPP的发展,有着肯定的、毋庸置疑的、非常大的或者巨大的推动作用。为了帮助大家更深入地理解,我找了几个小例子,咱们来看一看,实际上跟我们当前大家看到的PPP基本的内涵是基本吻合的。给的这张图就是美国国家制造业的创新网络,我们看一下美国人在7处引入了社会资本,联合政府资助50%的资金,社会资本有50%,共同由他们投入资金,由高校、国家实验室、社区学院制造项目,高新技术企业和大型制造企业共同成立国家制造业创新研究所,这些研究的主要需求来源于什么?在这个研究所的下面成立了很多的制造业支撑的研究中心。这些中心主要是做技术需求评估、技术工作组的基本职能,他们下面有需要提供服务的一系列的中小制造企业,这是美国的制造业的一个国家创新网络。


      应该说这对我们还是很有启发的,美国政府一开始就是利用政府的一个初始基金或者资金,来撬动更多的社会资本。


      第二、政府提供税收投融资方面的扶持政策,调动产学研他们的积极性,更多让他们来唱主角。


      第三、在项目的立项阶段就引入产业合作伙伴,比如刚才提到的大型制造企业,高新技术企业,使得研发成果在产业化的道路上走得更加顺畅。


      第二个例子是加拿大的固体废物生物处理的项目,当时政府考虑到固体废物生物处理技术政府自己做不了,交给社会资本去做。我给大家画出了PPP基本的流程图,不详细讲了。


      还有美国军队的零能耗的住宅项目,也是通过政府与社会资本合作,是当前我们国家正在搞军民融合,这也是当年美国人搞军民融合,在技术创新领域的一个PPP合作的典范。大家看看美国国防部,包括能源部、西北太平洋国家实验室等等,这是技术支持,包括咨询支持部门,还有资金社会资本来源,还有其他的一些的社会资本方,共同形成一个特殊目的机构,来进行这种零能耗住宅项目的开发。


      北京地铁4号线我也说过了,这是我们刚刚做的,中国科学院正在推教育和科技跟社会资本合作,像我们搞的机器人学院、未来技术学院、医学院等等,都是跟社会资本合作。一方面在教育领域和金融资本合作,我们正在和中信集团开展关于教育和科技领域的各种PPP合作。


      这种关于众创空间的基地项目,很多地方都在开展。看看中关村的国家自主创新示范区,这个示范区我相信在座的各位都不陌生,如果按照PPP内涵来分析,是一个典型的PPP模式,政府政产学研,怎么有效合作有机体,今天上午我们很多专家学者讲了,除了硅谷之外,中关村国家自主创新示范区应该是一个非常重要的全球的典型。大家有时间可以了解了解,我把讲义留在这里。


      因为我们自己和财政部搞了一个PPP中心,我也一直参加PPP的示范项目的评估,对PPP近几年的基本概况,我自己判断,我们还有很长的路要走,对它的规范化,特别是法律法规方面的完善,都需要做大量的工作,真正跟科技去有效结合。我相信既然是我们把PPP定位为一个体制和机制的创新,投融资体制的创新,财政机制的创新的话,我相信未来PPP一定是重要的方向,或者说一个重要的投融资方向,是来参与整个国家的科技创新,并且应该起引领作用。希望大家对PPP有更大的兴趣。包括信托基金,很多家银行,很多社会资本都在参与PPP的事情。


      我们也存在很多的问题,刚才有一张表没有给大家看,在PPP很多领域一些优势的项目当中,更多的是一些国有资本,而一些民营或者私营资本,没有办法参与到一些比较有优势的PPP项目当中去,甭管现在怎么样,我相信未来一定会转变的。因为地方政府很多也不相信一部分民营和私营企业,而更愿意给一些国有资本合作。从PPP本身而言按照经济学来说,最需要解决的问题就是契约关系。原来政府自己干,现在突然把其他的社会资本加进来,政府还不知道怎么做,而且社会资本原来跟政府有那样的打交道方式,现在变成这样一种合作的方式,大家在契约关系上还存在一种是否相互信任的问题。


      因为我对这个问题的理解还不是很深刻,希望大家多提批评意见,谢谢大家!